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如何構建采購需求管理體系 ?

http://www.oldpv.com 發布日期:2019年07月26日 閱覽次數:2200次 【  

    2018年11月14日,中央全面深化改革委員會第五次會議在北京召開,會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》。方案指出,深化政府采購制度改革要堅持問題導向,即要強化采購人主體責任,建立集中采購機構競爭機制,改進政府采購代理和評審機制……此次深改,中央把強化采購人主體責任放在改革的首位,而且對提出的改革目標也非常明確,核心就是兩個字:清晰。

 

    何為采購人的主體責任

 

    對采購人的主體責任,《政府采購法實施條例》第十一條第一款規定:“采購人在政府采購活動中應當維護國家利益和社會公共利益,公正廉潔,誠實守信,執行政府采購政策,建立政府采購內部管理制度,厲行節約,科學合理確定采購需求。”

 

    筆者認為,在規定的這些主體責任中,其核心是“科學合理確定采購需求”。《政府采購法實施條例》第十五條第二款規定:“采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求。政府向社會公眾提供的公共服務項目,應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。除因技術復雜或者性質特殊,不能確定詳細規格或者具體要求外,采購需求應當完整、明確。必要時,應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。”

 

    也就是說,“完整、明確”是對科學合理確定采購需求的總體要求。而對“完整、明確”具體要求的規定,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)第十一條又作了明確規定:“采購需求應當完整、明確,包括以下內容:

 

    (一)采購標的需實現的功能或者目標,以及為落實政府采購政策需滿足的要求;

 

    (二)采購標的需執行的國家相關標準、行業標準、地方標準或者其他標準、規范……

 

    缺乏制度管理體系成突出問題

 

    我國大多數采購人,將確定采購需求分三大部門管理,即需求預算部門、需求使用部門、需求采購部門。具體分工:預算部門負責審批預算,使用部門負責上報計劃,采購部門負責招標采購。

 

    目前,由這三大部門共同確定采購需求,最突出的問題是缺乏部門之間綜合、協調、科學的制度管理體系。預算部門往往從內部控制規范要求,從建立健全內部控制制度要求,來編制采購預算。

 

    使用部門常常重經驗,輕調查,設置采購需求參數不是建立在充分的市場調研基礎上,而是從自身的專業角度來考慮,或者干脆請潛在供應商代勞,提報了事。

 

    采購部門收到上報的需求后,對其中隱含的一些問題,如參數設置過于簡單或復雜或嚴苛寬泛,貨物缺乏執行標準或標準不統一,專業術語表述不夠嚴謹、規范等,又無法從專業角度,對其進行合理判斷,最后只能照單全收,或全權委托給代理機構編制發布。

 

    在確定采購需求工作中,存在分頭管理,缺乏相互溝通、科學合理的采購需求制度管理體系。

 

    “對癥下藥”做好采購需求制度化管理

 

    要改變目前的現狀,除了找問題,更要找差距。其中一些發達國家的好經驗、好做法,也值得學習和借鑒。其中,美國的采購官制度或許對我國政府采購領域有所啟發,比如說確定采購需求的制度管理方面。

 

    政府采購在美國已有200多年的歷史,美國沒有專門的政府采購法,聯邦政府將散見于約500部法律中的有關政府采購規定,加以綜合和細化,形成了《聯邦采購條例》(Federal Acquisition Regulation,以下簡稱“FAR”),作為政府采購的基礎性法律文件。

 

    FAR非常重視采購需求的制定,對采購計劃、需求來源、市場調查、需求描述等都做了詳細明確的規定。其中對于通用類的產品和服務,還分門別類制定了性能指標、技術標準、驗收辦法等;對于專用或需求不明確的產品或服務,明確采購人有責任和義務根據本行業、本單位的特點及產品的不同用途,提出個性化的明確而詳盡的采購需求及驗收方案,防止傾向性。

 

    實行專業的采購官制度是美國政府確定采購需求的制度化管理一大特色。首先,采購官不僅要以市場調查的方式來確定各種需求,而且對于非通用類的貨物或服務,在確定需求以前,還要求各潛在投標人提供解決方案、標準或相關文件,作為確定采購需求時改進的依據,同時,還必須考慮社會經濟政策方面的要求。

 

    其次,要求采購官應當從功能、性能、基本物理特性等方面,詳細具體描述需求,鼓勵采購官采購標準化的通用產品,并且要求盡可能的鼓勵競爭。

 

    相比之下,我國2013年開始施行的招標師資格注冊執業管理制度,于2016年被取消。可以說,目前我國沒有專業的政府采購職業資質認定,政府各部門也沒有形成職業化的政府采購隊伍,采購從業人員素質參差不齊,執業能力明顯不足,這些都成了下一步健全科學合理確定采購需求的改革障礙。

 

    三點建議促進科學合理確定采購需求

 

    一是強化確定采購需求的主體責任。如前所述,目前我國采購人確定采購需求的工作,一般被分成為三大塊,即預算、需求、采購,形成了分頭管理、各自為政的局面,這樣對科學合理確定采購需求非常不利。

 

    針對上述情況,建議將“分頭管理、各自為政”,改變為“分工協作、主體負責”,明確采購部門為確定采購需求的主體責任,預算部門和使用部門分工協作,使得采購部門在確定采購需求工作中,能夠主動做到相互溝通,相互協同,相互配合,從而確保主體責任履行到位。

 

    二是健全確定采購需求的制度管理體系。采購人內部要健全確定采購需求制度管理體系,其中對采購計劃、需求來源、市場調查、需求描述等工作要進行制度化管理。

 

    此外,要明確采購部門有責任和義務,在確定采購需求時,應當通過市場調查的方式來確定各種需求,而且在特殊情況下,在確定采購需求以前,還應當要求潛在投標人提供解決方案、標準或相關文件,作為確定采購需求時改進的依據。

 

    最后,在鼓勵競爭的同時,還必須考慮國家政府采購相關政策的落實。

 

    三是提高確定采購需求的職業化水平。建議借鑒美國采購官制度,逐步提高采購部門從業人員的準入門檻,對確定采購需求的具體從業人員,加強執業技能的教育培訓,重建采購從業人員的職業資質制度管理,最終實現具有中國特色的,具有職業準入或認證的采購官制度體系。(作者:朱蕭俊)

    (來源:政府采購信息網)

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